إنعكاسات نظرية الظروف الإستثنائية على عملية الرقابة القضائية

إنعكاسات نظرية الظروف الإستثنائية على عملية الرقابة القضائية مقدمة: تعد الرقابة القضائية على أعمال الإدارة أهم ضمانة لحماية حقوق...

إنعكاسات نظرية الظروف الإستثنائية على عملية الرقابة القضائية

مقدمة:

تعد الرقابة القضائية على أعمال الإدارة أهم ضمانة لحماية حقوق وحريات الأفراد، مما جعل المؤسس الجزائري يولي لها أهمية بالغة وذلك بالنص صراحة في الدستور من خلال المادة 161 على سلطة القضاء بالنظر في الطعون في قرارات السلطات الإدارية، وذلك إنطلاقا من قناعة مفادها أن القضاء هو حامي الحقوق والحريات والمجتمع إستنادا إلى نص المادة 157.

من هذا المنطلق فإن الإدارة مقيدة في تصرفاتها بحدود القانون طبقا لمبدأ المشروعية، فكل قرار أو تصرف خارج حدود قواعد المشروعية يجعله عرضة للطعن أمام القضاء سواء للمطالبة بإلغائه من خلال دعوى الإلغاء أو المطالبة بالتعويض من خلال دعوى القضاء الكامل وذلك وفقا لأحكام القانون رقم 08-09 المتضمن قانون الاجراءات المدنية والإدارية.

غير أن تجسيد هذه الضمانة في الواقع تعترضها جملة من القيود ومن بينها نظرية الظروف الإستثنائية، التي يقصد بها قدرة الإدارة على خرق بعض القواعد بهدف مواجهة الظرف الطارئ. غير أن هذه النظرية القضائية وإن كانت ضرورية في بعض الحالات بهدف حماية الدولة والمجتمع إلا أن تطبيقاتها عادة ما تؤدي إلى حجب الحريات، وتقيد نطاق الرقابة القضائية، بل نفيها في بعض المجالات، وهذا بدوره يؤدي بالضرورة إلى تعطيل إحدى آليات حماية الحقوق والحريات. فإلا أي مدى تؤدي نظرية الظروف الإستثنائية إلى تعطيل الرقابة القضائية على أعمال الإدارة؟

أولا: نشأة نظرية الظروف الإستثنائية

إذا كان خضوع الإدارة للقانون هو الأصل العام في الظروف العادية، فإن التساءل يثور حول إمكانية تطبيق هذا الأصل في الظروف الإستثنائية، حين تواجه الإدارة حالة ضرورة تفترض قيام خطر جسيم حال - كالحرب أو الإضطرابات الداخلية أو الكوارث الطبيعية- لا يمكن تداركها إلا بالتخلي عن قسط من القواعد القانونية، بإعتبار هذا التخلي العلاج الوحيد للموقف لمواجهة خطر المساس بالمصالح الحيوية للدولة. فإلزام الإدارة بإحترام المشروعية رغم تلك الظروف يؤدي حتما إلى القضاء على الدولة[1].

غير أن القول بالخروج عن القانون يؤدي إلى إهدار الحقوق والحريات، ومن ثم لابد من الموازنة بين  توسيع سلطات الإدارة من خلال السماح لها بخرق بعض القواعد القانونية العادية وفي المقابل تطبيق قواعد إستثنائية تتماشى مع طبيعة الظرف الإستثنائي[2].

وإذا كنت بعض الدول قد وضعت مسبقا نصوص قانونية سواء في الدستور أو في القوانين العادية لمواجهة بعض المخاطر، إلا أنها عادة ما تكون غير كافية لمواجهة مختلف المخاطر التي تترصد بالدولة خارجيا وداخليا. ومن هذا المنطلق، إضطر القضاء الإداري إلى التدخل لسد ما يشوب الحلول التشريعية للظروف الإستثنائية من نقص وقصور، فهو يكمل فراغات النصوص ويسد ثغراتها[3].

لقد أضحت نظرية الظروف الإستثنائية نظرية قائمة بذاتها، ومعترف بها تشريعا وفقها وقضاءا. وتعبر عن حقيقة الدور الإبتكاري والإنشائي الخالص للقاضي الإداري للقواعد الإدارية[4]. لم تظهر نظرية الظروف الإستثنائية عبثا بل جاءت تحت تأثير ظروف الحرب العالمية الأولى وحاجة الإدارة إلى قدر من الحرية من أجل القدرة على مواجهة الأوضاع الغير العادية .

يرجع غالبية الفقه نشأة نظرية الظروف الإستثنائية بمفهومها المعاصر إلى مجلس الدولة الفرنسي حيث قام بوضع الضوابط الخاصة بها وتحديد شروطها وإضفاء مشروعية من نوع خاص – المشروعية الإستثنائية- على أعمال الإدارة الصادرة في ظلها[5]. أكد مجلس الدولة الفرنسي على موقفه بشأن توسيع سلطات الإدارة في ظل الظروف الإستثنائية في العديد من القرارات نذكر منها قرار مجلس الدولة في قضية Delmotte بتاريخ 06 أوت 1915 [6]، قرار مجلس الدولة في قضية Heyriés بتاريخ 28 جوان 1918[7]، قرار مجلس الدولة قضية Damme Dol et Laurent بتاريخ 28 فيفري 1919.[8]

من خلال تفحص هذه القرارات تبين أن أساس إنشاء نظرية الظروف الإستثنائية تتمثل في الوضع الذي كانت تعيشه أوروبا بصفة عامة وفرنسا بصفة خاصة والمتمثلة في ظروف الحرب العالمية الأولى، حيث لجأت الإدارة إلى تطبيق قانون الأحكام العرفية الصادر سنة 1849 لمواجهة مثل هذه المخاطر. هذا ما دفع بالفقه إلى إطلاق تسمية نظرية سلطات الحرب، بالنظر إلى الإمتيازات الواسعة الممنوحة للإدارة القائمة على تنفيذها (الإدارة العسكرية).

والملاحظ أن القضاء تجاوب مع الإدارة في مثل هذه الظروف وساند الحكومة بهدف حماية كيان الدولة والمصلحة العامة[9]، وذلك من خلال تبني نظرة شاملة وواسعة لما يمكن أن يدخل ضمن نظرية الظروف الإستثنائية، وعدم التوقف عند حد النص[10]، كما هو الحال في قضية Delmotte بالنسبة لعبارة الإجتماع.

غير أن مجلس الدولة الفرنسي لم يتوقف عند حد ظروف الحرب بل وسع مجال تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية لتشمل كل الحالات التي تشكل تهديدا على المجتمع حتى في أوقات السلم كالثورات الداخلية والإضرابات بمختلف أشكالها التي قد تؤدي إلى تعطيل مؤسسات الدولة[11].

ثانيا: شروط تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية

تشكل نظرية الظروف الإستثنائية خروجا إستثنائيا عن قواعد المشروعية العادية، حيث سمح القضاء للإدارة في ظل الأوقات غير العادية أن تخرق بعض القواعد لمواجهة المخاطر والتهديدات مهما كان شكلها ومصدرها، غير أن الإدارة ليست طليقة من كل قيد وضابط، بل لابد أن تتوفر جملة من الشروط حتى تتمكن الإدارة من تطبيقها.

إن تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية لمواجهة المخاطر المختلفة التي تهدد كيان الدولة وبقائها مرهون بتوافر جملة من الشروط، أكد عليها القضاء الإداري المقارن[12]، ونذكر على سبيل المثال ما جاء في قرار المحكمة الإدارية العليا المصرية في حكمها الصادر سنة 1962 [13] والذي أكدت فيه على ضرورة توفر الشروط الآتية:

1/ قيام ظرف إستثنائي:

يشترط لتطبيق نظرية الظروف الإستثنائية ضرورة وجود خطر يهدد كيان الدولة من خلال المساس بالنظام العام والسير العادي للمرافق العمومية سواء كان بفعل أعمال عدائية خارجية  أو داخلية كالإضطرابات والعصيان، أو بسبب الكوارث الطبيعية بمختلف أشكالها.

ويشترط في الخطر أن يكون جسيما بحيث لا يمكن للإدارة دفعه بالوسائل القانونية العادية. وأن يكون حالا بمعنى أن يكون الخطر وشيك الوقوع على نحو مؤكد أو الذي يكون قد بدا فعلا ولم ينته بعد. فلا يكون الخطر حالا إذا كان مجرد تخيل لم يتحقق بعد، ولا يكون الخطر حالا إذا كان من الممكن التنبؤ به قبل وقوعه بفترة طويلة بحيث يجري الإعداد لمواجهته.[14]

2/ تعذر دفع الخطر وفقا لقواعد المشروعية العادية:

يشترط لتطبيق نظرية الظروف الإستثنائية أن يتعذر على الإدارة مواجهة الخطر الجسيم بالقواعد القانونية العادية، مما يستلزم عليها اللجوء إلى قواعد إستثنائية تتماشى مع طبيعة الخطر[15].

3/ أن يكون الهدف من تطبيق القواعد الإستثنائية حماية المصلحة العامة:

يجب أن يكون الغرض من تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية هو حماية المصلحة العامة للمجتمع، تشمل حماية كيان الدولة بمفهومه الواسع وصيانة النظام العام وكذا ضمان سير وديمومة المرافق العمومية.

ثالثا: أثار تطبيق نظرية الظروف الاستثنائية على الرقابة القضائية

يتفق غالبية الفقهاء على أن نظرية الظروف الإستثنائية وجدت لكي تبرر خرق الإدارة للقواعد القانونية العادية، ويتأكد هذا الأثر من إعتراف القاضي بوجود هذه الظروف[16]. ويترتب على تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية إضفاء المشروعية على التصرفات والأعمال التي تتخذها الإدارة رغم كونها غير مشروعة لو أتخذت في ظل الظروف العادية، كما أنها تؤدي إلى إتساع إمتيازات الإدارة وتقليص دور القاضي الإداري في الرقابة على الإجراءات الإدارية الضبطية الإستثنائية.

1/ إتساع سلطات الإدارة:

من مظاهر السلطات الإستثنائية في الظروف الغير العادية، إتساع سلطات الإدارة، بحيث تتمتع بقدر من الممارسات التقديرية أوسع مما تسمح أو ترخص به القوانين واللوائح في الظروف العادية المألوفة. وقد يصل الأمر إلى حد إهدار الحريات العامة كلية ومنع ممارستها بصورة كاملة[17].

ولقد أكد مجلس الدولة الفرنسي على ذلك في قراره الصادر بتاريخ 28 فيفيري 1919 في قضية Damme Dol et Laurent  والذي جاء فيه على وجه الخصوص:"... لا تسود القيود المفروضة على الإدارة في وقت السلم ووقت الحرب، فمصالح الأمن القومي أثناء فترة الحرب توسع من مفهوم ومتطلبات النظام العام، كما تبرر إجراءات ضبط إداري أكثر شدة...".

إن نظرية الظروف الإستثنائية لا تؤدي فقط إلى إتساع سلطات الإدارة من خلال اللجوء إلى تطبيق بعض القواعد الإستثنائية، بل قد تؤدي إلى وقف العمل بالقوانين العادية بصفة كلية، كما هو الحال أثناء الحرب، إذ يتم تعطيل العمل حتى بالدستور في بعض الأنظمة كالجزائر مثلا[18].

لقد تعرض مجلس الدولة الفرنسي في البداية إلى إنتقاد شديد من الفقه بحجة أنه إذا كانت الظروف الإستثنائية تسمح بتوسيع سلطات الإدارة من خلال ضمان تنفيذ القوانين والسير العادي للمؤسسات وحماية كيان الدولة فإنه في المقابل يجب أن لا تؤدي إلى تعطيل العمل بتلك القوانين[19].

2/ إقتصار دور القاضي الإداري على رقابة الحد الأدنى:

يتضمن تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية مخاطر جسيمة تهدد حريات الأفراد[20]، وما يزيد من تلك الخطورة أنه لا يوجد معيار قاطع لما يعتبر ظرفا إستثنائيا، ولهذا عمل مجلس الدولة الفرنسي على أن يوازن هذه السلطات الخطيرة الممنوحة للإدارة في مثل هذه الظروف بحقوق الأفراد بشكل تؤمنهم من مغبة إسراف الإدارة في إستعمال تلك السلطات[21].

من أهم المبادئ التي يسهر القاضي الإداري على تطبيقها ومراعاتها من قبل سلطات الضبط الإداري في ظل الظروف الإستثنائية هو التأكد من توافر الخطر الجسيم، وكذا ملائمة الإجراء تطبيقا لقاعدتين أصليتين معروفتين في هذا المجال، والقاعدة الأولى مفادها أن الضرورات تبيح المحظورات، والقاعدة الثانية مفادها أن الضرورة تقدر بقدرها.

أكد مجلس الدولة الفرنسي في العديد من المناسبات رفضه تطبيق نظرية الظروف الإستثنائية ومن بينها قراره المتضمن إلغاء قرار صادر من أحد المحافظين برفض تنفيذ حكم قضائي خلال مدة حددها المحافظ مسبقا.

كما أكدت محكمة القضاء الإداري المصري على نفس الموقف في حكمها الصادر بتاريخ 13 جانفي 1956 والذي جاء فيه:"... إن إجراءات الإعتقال وتحديد الإقامة يجب ألا يلجأ إليها إلا عند الضرورة القصوى التي يستعصي فيها اللجوء إلى الإجراءات العادية لما لذلك من مساس بالحرية الشخصية، وأن يكون ذلك بالقدر الضروري اللازم للمحافظة على الأمن فلا يتجاوز ذلك إلى غيره من الأغراض..."[22].

غير أن الغريب في الأمر هو أن القضاء عادة ما يتساهل مع الإدارة ويترك لها حرية تقدير الظروف وتحديد طبيعة الخطر. ففي مسائل أوامر الضبط والإعتقال فإنه يترك تحديد مدى خطورة الشخص على الأمن العام للسلطة القائمة بتنفيذ الأحكام العرفية وهي السلطة العسكرية.

ونستدل في ذلك بحكم المحكمة الإدارية العليا في مصر التي جاء فيها:"... إن السلطة القائمة على إجراءات الأحكام العرفية هي التي تستجمع العناصر والأدلة بوصفها الجهاز المسؤول المختص، وهي التي تقدر مدى خطورتها على الأمن والنظام العام. إن مجرد إنتماء شخص إلى جماعة ذات مبادء متطرفة أو منحرفة عن الدستور أو النظام الإجتماعي يفيد خطورته على الآمن العام.."[23].

يتضح جليا، أن القاضي لم يشترط أن تنسب إلى ذلك الشخص وقائع محددة يثبت إرتكابها، وهذا يشكل تهديدا حقيقيا على الحريات بسبب إمكانية تعسف الإدارة وإستغلال هذه الوضعية خاصة في ظل تطبيق القوانين الإستثنائية.

لا تعني الحلول القضائية أو التشريعية أن تتحلل سلطات الضبط الإداري من الخضوع لمبدأ المشروعية في هذه الظروف، إذ أن هذا المبدأ يجب أن يكون موضع إحترامها في الظروف العادية والإستثنائية على حد سواء، كل ما في الأمر أن الظروف الإستثنائية تبرر أن يرخص للإدارة في أن تتحرر مؤقتا من التقيد الحرفي بأحكام مبدأ المشروعية ما دامت تهدف إلى تحقيق الصالح العام[24]، وبالقدر الذي يمكنها من القضاء على المخاطر الناتجة عن هذه الظروف على أن تظل أعمالها وتصرفاتها خاضعة لرقابة القضاء[25].

ولقد أكد القضاء الإداري المقارن على ذلك ومن بينها حكم المحكمة الإدارية العليا المصرية الصادر سنة 1962 والذي جاء فيه:"... تخضع مثل هذه التصرفات لرقابة القضاء، غير أن مناط هذه الرقابة في هذه الحالة لا يقوم على مطابقته للقانون، وإنما على أساس توافر الضوابط السابقة أو عدم توافرها...".

يتضح جليا أن نظرية الظروف الإستثنائية تتميز عن نظرية أعمال السيادة لاسيما من حيث خضوع الأولى لرقابة القضاء إلغاءا وتعويضا، إذ يمكن للأفراد المتضررين من الإجراءات المتخذة من قبل الإدارة رفع دعوى إلغاء أمام الجهة القضائية المختصة، وكذا رفع دعوى التعويض للمطالبة بجبر الأضرار المترتبة عن الإجراءات القانونية والمادية المتخذة في مثل هذه الظروف.

غير أن القاضي الإداري لاسيما في دعوى الإلغاء يتصرف بحذر ويكتفي بممارسة الحد الأدنى من الرقابة لاسيما من خلال التأكد من مسألتين أساسيتين وهما:

- عدم إمكانية مواجهة الظروف بقواعد المشروعية العادية.

- إلتزام سلطات الضبط الإداري بالقدر الضروري لمواجهة الخطر.

إضافة إلى ذلك، فإن القاضي الإداري لا يتوقف عند التطبيق الحرفي للنصوص القانونية بل يعتمد أسلوب التفسير الواسع الذي يخدم مصلحة الإدارة. وفي هذا المجال هناك من قال أن القاضي الإداري الفرنسي أثناء النظر في بعض الطعون ضد القرارات المتخذة تطبيقا لإعلان حالة الطوارئ إبان الثورة الجزائرية، فإنه لم يكن في حقيقة الأمر مراقبا لعمل السلطة التنفيذية بل كان متعاونا ومسايرا لها، فأعطى تفسيرا بصورة واسعة للسلطات التي أعطاها الدستور والقانون للسلطة التنفيذية أثناء حالة الطوارئ[26].

رابعا: تطبيقات نظرية الظروف الإستثنائية في الجزائر

تعد الجزائر من بين الدول التي عاشت تجارب قاسية ذهب ضحيتها ألاف المواطنين ودمرت العديد من الهياكل القاعدية من إدارات ومدارس ومصانع وذلك بسبب أعمال العنف التي ترتبت عن توقف المسار الإنتخابي لعام 1991. هذه الأسباب وغيرها دفعت رئيس الجمهورية إلى إعلان حالة الحصار وذلك بموجب المرسوم الرئاسي رقم 91-196 المؤرخ في 04 جوان1991.[27]

لقد حددت المادة 02 من هذا المرسوم هدف حالة الحصار، المتمثل في الحفاظ على إستقرار مؤسسات الدولة الديموقراطية والجمهورية وإستعادة النظام العام وضمان السير العادي للمرافق العمومية، بكل الوسائل القانونية والتنظيمية لاسيما تلك التي نص عليها هذا المرسوم.

        إن ما يميز حالة الحصار هو نقل سلطة الضبط الإداري من السلطات المدنية إلى السلطات العسكرية، التي تتمتع بإمتيازات واسعة في إتخاذ كافة الإجراءات الضرورية لإستتباب الوضع وصيانة النظام العام. ومن أهم هذه الإجراءات والأكثر خطورة على الحريات الفردية نذكر مثلا: الإعتقال الإداري، المنع من الإقامة، فرض الإقامة الجبرية، منع الإجتماعات، المظاهرات والإضطرابات.[28]

يتضح أن حالة الحصار حالة إستثنائية صارمة، نظرا للسلطات الواسعة الممنوحة للسلطة العسكرية[29]، وكذا طبيعة الإجراءات المتخذة بإعتبارها إجراءات إستثنائية لا تملكها سلطات الضبط الإداري في الظروف العادية. وعلى هذا الاساس، فإن غالبية الفقه كيف حالة الحصار بأنها أشد من حالة الطوارئ[30]. ولقد أكد الدكتور محمود سعد الدين الشريف على خطورة هذه الإجراءات على الحريات العامة بقوله أن:" الإجراءات المتخذة طبقا للأحكام العرفية تشكل عدوانا صارخا على الحريات العامة التي كفلها الدستور..".[31] إن هدف الإدارة بمجوب إعلان حالة الحصار لا يتوقف عند حد حماية النظام العام، بل كذلك ضمان السير المنتظم للمرافق العامة، مما يؤدي بالضرورة إلى وضع ستار على الحريات العامة.

وبتاريخ 22 سبتمبر 1991 تم الإعلان عن رفع حالة الحصار[32]. وبتاريخ 04 جانفي 1992 لجأ رئيس الجمهورية إلى حل المجلس الشعبي الوطني[33]. غير أن تأزم الأوضاع دفعت رئيس الجمهورية الشاذلي بن جديد إلى تقديم الإستقالة[34] وذلك بتاريخ 11 جانفي 1992[35]. وفي ذات اليوم إجتمع المجلس الدستوري الجزائري لتثبيت شغور رئاسة الجمهورية[36] طبقا لنص المادة 84 فقرة 4 من دستور 1989 التي تنص على أنه:"... وفي حالة إستقالة رئيس الجمهورية أو وفاته، يجتمع المجلس الدستوري وجوبا، ويثبت الشغور النهائي لرئاسة الجمهورية...".

ونشير إلى أن الدستور الجزائري لسنة 1989 لم يتعرض إلى حالة إقتران شغور المجلس الشعبي الوطني عن طريق الحل بشغور رئاسة الجمهورية بالإستقالة. ولقد أكد المجلس الدستوري الجزائري على ذلك في بيانه الصادر بتاريخ 11 جانفي 1992  الذي جاء فيه:

 إعتبارا من جهة أخرى، بأن الدستور لم ينص في أحكامه على حالة إقتران شغور المجلس الشعبي الوطني عن طريق الحل بشغور رئاسة الجمهورية بالإستقالة...".

ومن أجل الحفاظ على إستقرار البلاد والسير العادي لمؤسسات الدولة نص بيان المجلس الدستوري على أنه يتعين على المؤسسات المخولة بالسلطات الدستورية المنصوص عليها في المواد 24، 75، 79، 129، 130، 153 من الدستور أن تسهر على إستمرارية الدولة وتوفير الشروط الضرورية للسير العادي للمؤسسسات والنظام الدستوري.

وتطبيقا لبيان المجلس الدستوري، عقد المجلس الأعلى للأمن إجتماع طارئ بتاريخ 12 جانفي 1992 قرر فيه بالإجماع إستحالة مواصلة المسار الإنتخابي والإبقاء على الإجتماع  مفتوحا إلى غاية إيجاد حل للأزمة الدستورية، والتكفل مؤقتا بكل مسألة من شأنها المساس بالنظام العام وأمن الدولة.

 ولتغطية الفراغ الدستوري[37] المتعلق بشغور منصب رئيس الجمهوربة قام المجلس الأعلى للأمن بإصدار إعلان بتاريخ 14 جانفي 1992 يتضمن تنصيب هيئة رئاسية جماعية تحمل إسم المجلس الأعلى للدولة (HCA)، حيث جاء في المادة 02 من الإعلان أن المجلس الأعلى للدولة يمارس جميع السلطات التي يعهد بها الدستور المعمول به لرئيس الجمهورية[38]. إن ميلاد المجلس الأعلى للدولة، الذي يعد تنظيما جديدا للسلطات العامة في ظل فراغ مؤسساتي، جاء من أجل ضرورة المحافظة على إستمرارية الدولة والسير العادي لمؤسساتها[39].

ونشير في هذا الصدد إلى أن المجلس الأعلى للأمن هيئة إستشارية في المسائل الأمنية يترأسه رئيس الجمهورية[40]، غير أن تجاوز دوره الإستشاري من خلال إتخاذه قرارات هامة تمثلت أساسا في وقف المسار الإنتخابي وتوليه مهمة الحفاظ مؤقتا على النظام العام وأمن الدولة وإعلانه انشاء المجلس الأعلى للدولة[41]، طرح عدة تساؤلات حول مدى قانونية إجتماعه المنعقد بتاريخ 12 جانفي 1992 وذلك بسبب غياب كل من رئيسه ( وهو رئيس الجمهورية بسبب الإستقالة) وعضوية رئيس المجلس الشعبي الوطني (بسبب حل المجلس)[42].

إلا أن إستمرار تدهور الوضع الأمني والمساس الخطير والمستمر للنظام العام، وإعتبارا للتهديدات التي إستهدفت إستقرار المؤسسات وسلامة المواطنين، دفعت برئيس المجلس الأعلى للدولة السيد محمد بوضياف إلى الإعلان عن حالة الطوارئ وذلك بموجب المرسوم رقم 92-44 المؤرخ في 09 فيفري 1992 وذلك لمدة إثني عشر (12) شهرا طبقا لنص المادة 01:" تعلن حالة الطوارئ مدة إثني عشر (12) شهرا على إمتداد كامل التراب الوطني إبتداء من 09 فبراير 1992. ويمكن رفعها قبل هذا الميعاد"[43].

إن الهدف من إعلان حالة الطوارئ طبقا للمادة 02 يتمثل في إستتباب النظام العام وضمان أفضل لأمن الأشخاص والممتلكات، وتأمين السير الحسن للمصالح العمومية.

إن ما يميز حالة الطوارئ هو بقاء السلطات المدنية هي المكلفة بممارسة مهمة الضبط الإداري كقاعدة عامة، إلا أن هذا لا يمنع السلطة المدنية أن تفوض السلطة العسكرية لقيادة عمليات إعادة النظام العام على المستوى المحلي، إذ نصت المادة 09 من هذا المرسوم على أنه:" يمكن وزير الداخلية والجماعات المحلية أن يعهد عن طريق التفويض، الى السلطة العسكرية قيادة عمليات إستتباب الأمن على المستوى المحلي أو على مستوى دوائر إقليمية محددة".

ولقد تم فعلا تخويل السلطة العسكرية القيام بعمليات إعادة النظام العام، ولكن ليس بناء على نص المادة 09 من المرسوم رقم 92-44 المشار إليه سابقا، بل طبقا للمادة 01 من القرار الوزاري المؤرخ في 25 جويلية 1992[44].

ولقد تضمن مرسوم إعلان حالة الطوارئ على جملة من الإجراءات التي تطبع بصفة واضحة إتساع سلطات الإدارة، ومن بينها المنع من الإقامة، فرض الإقامة الجبرية، التفتيش ليلا ونهارا، إضافة إلى سلطة وزير الداخلية في إنشاء مراكز الأمن[45].

إذا كانت مدة حالة الطوارئ هي إثني عشر شهرا، إلا أن المادة 91 من دستور 1996 أجازت طلب تمديد المدة من طرف البرلمان في حالة إستمرار الأسباب التي دعت إلى إعلانها. غير أن الإشكال هو عدم وجوب البرلمان، مما دفع المجلس الأعلى للدولة إلى التشريع عن طريق مراسيم تشريعية إستنادا إلى المداولة الصادرة بتاريخ 14 أفريل 1992 [46]، وعليه تم تمديد العمل بمرسوم حالة الطوارئ بموجب مرسوم تشريعي صادر بتاريخ 06 فيفيري 1993[47].

غير أن الغريب في الأمر هو أن التمديد كان لمدة غير محددة[48]، كما أنه كان من المفروض بعد عودة المؤسسات الدستورية إلى نشاطها العادي لاسيما بعد صدور دستور 1996 عرضها على البرلمان للموافقة على التمديد[49]، لكن لم يحدث هذا بل إستمر الوضع إلى غاية سنة 2011 حيث تم الإعلان رسميا على رفع حالة الطوارئ[50].

ومن أهم المسائل التي يمكن الإشارة إليها في ظل الظروف الإستثنائية هو إتستاع نطاق مفهوم النظام العام الأمني[51]، إذ يشمل ضمان أمن المواطنين وحماية ممتلكاتهم وضمان السير المنتظم للمرافق العامة. وبتوسع مضمون النظام العام الأمني تتوسع سلطات الإدارة وتشدد الإجراءات المتخذة في إطار ممارسة مهامها. مما يؤدي في العديد من الحالات إلى ليس فقط الى تقييد حريات الأفراد وإنما وضع الستار عليها لاسيما ما تعلق بالحقوق والحريات السياسية[52].

  وعليه نرى أن ضرورة حماية النظام العام في الظروف الإستثنائية إذا كان يقتضي تقييد حريات الأفراد فإن ذلك لا يصل إلى درجة نفيها. إن العديد من الإجراءات المنصوص عليها في المرسوم المشار إليه سابقا لا تتماشى وفكرة الحريات العامة، بل هو تعبير صريح عن طبيعة السلطة، فالإدارة في حالة الطوارئ تظهر بمظهر المتسلط[53].

إن الواقع المعاش في الجزائر يثبت السلطة التقديرية في إعلان الحالة الإستثنائية وإنهائها، فعاشت الجزائر أكثر من 12 سنة تحت نظام حالة الطوارئ الذي أعلن لمواجهة ظروف معينة، إلا أن تلك الظروف زالت منذ مدة بينما حالة الطوارئ لم ترفع إلا في سنة 2011. بل الغريب في الأمر، هو أنه رغم زوال حالة الطوارئ إلا أن العديد من إجرائتها مازلت مطبقة من طرف السلطات الإدارية، ومن هنا يمكن القول أن زوال النص القانوني لم يؤدي إلى تغيير عقلية الإدارة في تعاملها مع الظروف التي تعيشها الدولة وتغليب دائما حماية النظام على حساب الحريات.

وأبعد من ذلك، فإن حالة الطوارئ تخدم مصالح سياسية أكثر ما تخدم النظام العام بحيث تؤدي إلى إنتهاك حقوق الأفراد وحرياتهم ووضع الستار عليها. والدليل على ذلك إستمرار منع كل المظاهرات على مستوى الجزائر العاصمة مهما كانت طبيعتها وذلك بحجة حماية النظام العام، في حين أن الهدف من وراءه هو منع أية حركة مناهظة للسلطة للتعبير عن آرائها. فالمنع المطلق للمظاهرات يتنافى مع فكرة الحريات العامة و يتنافى مع الإلتزام بضرورة التوفيق بين حماية النظام العام ومتطلبات ممارسة الحريات العامة، وكذا مع أحد المبادئ الدستورية الذي مفاده أن الحرية هي الأصل والتقييد هو الإستثناء.

الخاتمة:

يتضح مما سبق أن تضييق نطاق الرقابة القضائية على أعمال الإدارة بإسم نظرية الظروف الإستثانية يؤدي إلى تعزيز نفوذ السلطة الإدارية وضعف الرقابة القضائية مما يؤدي الى اضعاف  هذه الضمانة الجوهرية من ضمانات حماية الحقوق والحريات المقررة للأفراد.

كما تشكل نظرية الظروف الإسثنائية خروجا على مبدأ المشروعية الادارية بمفهومه التقيليدي، الذي يقتضي خضوع الادارة في كل تصرفاتها لحدود القانون، غير أن مقتضيات العمل الإداري يتطلب تطبييق مبدأ المشروعية الإستثنائية، لكن وفقا للشروط والضوابط المحددة سواء بموجب نصوص قانونية إستثنائية أو إستنادا إلى الأحكام القضائية الصادرة في هذا الشأن.

الهوامش:

---

[1]- وجدي ثابت غبريـال، السلطات الإستثنائية لرئيس الجمهورية، منشأة المعارف بالإسكندرية، 1988، ص 12.

[2]- راجع:                    ARMAND (G), « Régime légaux en période exceptionnelle et régimes exceptionnels en période normale », CRDF, n° 06, 2007, p 113

راجع كذلك: أحمد الموافي، المشروعية الإستثنائية، دار النهضة العربية، القاهرة، 2004، ص 43.

[3]- عادل أبو الخير، الضبط الإداري وحدوده، الهيئة المصرية العامة للكتاب، القاهرة، 1995، ص 388.

[4]- عزيزة الشريف، دراسات في التنظيم القانوني للنشاط الضبطي، دار النهضة العربية، القاهرة، 1989، ص 163.

[5]- أمين حسن جاسم،" نظرية الظروف الإستثنائية وبعض تطبيقاتها المعاصرة"، مجلة جامعة تكريت للعلوم الإنسانية، جامعة تكريت العراق، كلية التربية، المجلد 14، العدد 08، 2007، ص 242.

[6]- راجع:                                              CE, 6 Aout 1915, arrêt Delmotte, Publié au Recueil Lebon, p 276

[7]- راجع:                                                    CE, 28 Juin 1918, arrêt Heyriés, Sirey 1922, III partie, p 49. Voir aussi sur :http://www.legifrance.gouv.fr    

[8]- راجع:                           CE, 28 Février 1919, arrêt Damme Dol et Laurent, Publié au  Recueil Lebon,  p 134. Voir aussi sur : http://www.legifrance.gouv.fr

[9]- عاشور سليمان شوايل، مسؤولية الدولة عن أعمال الضبط الإداري في القانون الليبي والمقارن جنائيا و إداريا، دار النهضة العربية، القاهرة، 2001، ص 362.

[10]- رضا عبد الله حجازي، المرجع السابق، ص 354.

[11]- عزيزة الشريف، المرجع السابق، ص 165

راجع كذلك: عبد القادر عدو، المنازعات الإدارية، المرجع السابق، ص33.

[12]- مبروك غضبان، نجاح غربي،" قراءة تحليلية للنصوص القانونية المنظمة لحالتي الحصار والطوارئ، ومدى تأثيرهما على الحقوق والحريات العامة في الجزائر"، مجلة المفكر، جامعة محمد خيضر بسكرة، كلية الحقوق، العدد 10، 2014، ص 12.

[13]- المحكمة الإدارية العليا، حكم صادر بتاريخ 14 أفريل 1062، قضية 956 لسنة 5 ق، مجموعة مبادئ، س 7، ص 601. نقلا عن: رضا عبد الله حجازي، الرقابة القضائية على ركن السبب في إجراءات الضبط الإداري، دراسة مقارنة، رسالة لنيل درجة الدكتواره في الحقوق، جامعة القاهرة، كلية الحقوق، 2001، ص 445.

[14]- وجدي ثابت غبريـال، المرجع السابق، ص 38.

[15]- محمد رفعت عبد الوهاب، المبادئ العامة للقانون، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2009، ص70.

[16]- عاشور سليمان شوايل، المرجع السابق، ص 373.

[17]- راجع:                                                                                                   ARMAND (G), op.cit, p 117

راجع كذلك: عاشور سليمان شوايل، المرجع السابق، ص 360.

[18]- ولقد أكد المؤسس الجزائري على ذلك من خلال نص المادة 96 من دستور 1996 التي جاء فيها:" يوقف العمل بالدستور مدة حالة الحرب ويتولى رئيس الجمهورية جميع السلطات....".

[19]- وجدي ثابت غبريـال، المرجع السابق، ص 34.

[20]- راجع :        LEBERTON (G), « Les atteintes aux droits fondamentaux par l’état de siège et l’état d’urgence», CRDF, n° 6, 2007, p 82.

[21]- راجع:                                                                                                SAINT-BONNET (F), Op.cit, p 32

[22]- محكمة القضاء الإداري، حكم صادر بتاريخ 13 جانفي 1956، قضية رقم 5024 السنة 10.

 نقلا عن: عاشور سليمان شوايل، المرجع السابق، ص 374.

[23]- عاشور سليمان شوايل، المرجع السابق، ص 374.

[24]- رضا عبد الله حجازي، المرجع السابق، ص 446.

[25]- عادل أبو الخير، االضبط الإداري وحدوده، المرجع السابق، ص 380.

[26] - عبد الفتاح شماخي، أثار حالة الطوارئى، مذكرة لنيل شهادة الماجستير في القانون العام، معهدالحقوق والعلوم الإدارية، جامعة الجزائر، 1996- 1997، ص 13.

[27]- مرسوم رئاسي رقم 91-196 مؤرخ في 04 جوان 1991 يتضمن تقرير حالة الحصار، ج. ر، عدد 29، صادر بتاريخ  12 جوان 1991.

[28]- راجع المواد 08،07،04 من المرسوم رقم 91- 196 المؤرخ في 04 جوان 1991.

[29]- راجع:                                                                                                  LEBERTON (G), op.cit, p 85

[30]- عبد الفتاح شماخي، المرجع السابق، ص 9.

[31]- محمود سعد الدين شريف،" النظرية العامة للبوليس الإداري في مصر"، مجلة مجلس الدولة، مصر، السنة 02، 1951، ص 317.

[32]- مرسوم رئاسي رقم 91-336 مؤرخ في 22 سبتمبر 1991 يتضمن رفع حالة الحصار، ج. ر، عدد 44، صادر بتاريخ 25 سبتمبر 1991.

[33]- مرسوم رئاسي رقم 92-01 مؤرخ في 4 جانفي 1992 يتضمن حل المجلس الشعبي الوطني، ج. ر، العدد 2 الصادر بتاريخ 8 جانفي 1992. ولقد جاء في المادة 01 منه:" يحل المجلس الشعبي الوطني ابتداء من تاريخ 4 جانفي 1992".

[34]- إذا كان الخطاب الرسمي يؤكد أن الرئيس الجمهورية الشاذلي بن جديد قدم إستقالة، غير أن العديد من الباحثين يشكون في ذلك ويؤكدون بأن الرئيس الشاذلي أجبر على الإستقالة من طرف السلطة العسكرية. للمزيد من التفاصيل راجع:

GHOZALI (N.E), «  Le constitutionnalisme a l’épreuve de principat algérien ou la loi désincarnée, quelle réformes ? Quelles perspectives ? », in cinquante ans après, la part du droit, t 2, Ed Ajed, 2013, p 516

[35]- أكد االمجلس الدستوري الجزائري تثبيت شغور رئاسة الجمهورية في بيانه الصادر بتاريخ 11 جانفي 1992 والذي جاء فيه: بعد الإطلاع على رسالة إستقالة السيد الشاذلي بن جديد عن رئاسة الجمهورية بتاريخ 11 جانفي 1992، فإن المجلس الدستوري في إجتماعه المنعقد يوم 11 جانفي 1992،

وبناء على الدستور..... يثبت الشغور النهائي لرئاسة الجمهورية.

 إعتبارا من جهة أخرى، بأن الدستور لم ينص في أحكامه على حالة إقتران شغور المجلس الشعبي الوطني عن طريق الحل بشغور رئاسة الجمهورية بالإستقالة،

إعتبارا بأن الظروف التي تمت خلالها إستقالة رئيس الجمهورية كانت مرتبطة بالأوضاع السائدة في البلاد،

يصرح بأنه يتعين على المؤسسات المخولة بالسلطات الدستورية المنصوص عليها في المواد 24، 75، 79، 129، 130، 153 من الدستور أن تسهر على إستمرارية الدولة وتوفير الشروط الضرورية للسير العادي للمؤسسسات والنظام الدستوري".

راجع بيان المجلس الدستوري المؤرخ في 11 جانفي 1992 على موقع المجلس الدستوري الجزائري:

http://www.conseil-constitutionnel.dz

[36]- أكد المجلس الدستوري الجزائري تثبيت شغور رئاسة الجمهورية في بيانه الصادر بتاريخ 11 جانفي 1992 والذي جاء فيه: بعد الإطلاع على رسالة إستقالة السيد الشاذلي بن جديد عن رئاسة الجمهورية بتاريخ 11 جانفي 1992، فإن المجلس الدستوري في إجتماعه المنعقد يوم 11 جانفي 1992،

وبناء على الدستور..... يثبت الشغور النهائي لرئاسة الجمهورية...".

راجع بيان المجلس الدستوري المؤرخ في 11 جانفي 1992 على موقع المجلس الدستوري الجزائري:

http://www.conseil-constitutionnel.dz

[37]- هناك من يرى بأن القول بوجود فراغ دستوري لم يكن ليحجب خرق الدستور، وأن مصدر الأزمة يكمن في الإبتعاد عن تطبيق المادة 84 من الدستور، بينما يرى جانب آخر بأن تعليق المسار الإنتخابي يعبر عن صعوبة التعايش بين تيارات متباينة. للمزيد من التفاصيل حول هذه الموضوع راجع: عمار عباس، المرجع السابق، ص 28.

[38]- إعلان مؤرخ في 14 جانفي 1992 يتضمن إقامة مجلس أعلى للدولة. ج. ر عدد 3، صادر بتاريخ 15 جانفي 1992. ويتكون المجلس من: محمد بوضياف رئيسا، وأربعة أعضاء هم خالد نزار، علي كاف، تيجاني هدام، على هارون. وتم إضافة عضو خامس وهو رضا مالك بموجب مداولة للمجلس الأعلى للدولة رقم 92-03/ م. أ. د مؤرخة في 2 جويلية 1992، تتمم تشكيلة المجلس الأعلى للأمن، ج. ر، عدد 51، صادر بتاريخ 5 جويلية 1992.

[39]- وليد شريط، السلطة التشريعية من خلال التطور الدستوري الجزائري، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام، جامعة أبو بكر بالقياد تلمسان، كلية الحقوق والعلوم السياسية، 2011-2012، ص 129.

[40]- أستحدث المجلس الأعلى للأمن بموجب المادة 162 من دستور 1989 بإعتباره هيئة إستشارية تابعة لرئاسة الجمهورية:" يؤسس مجلس أعلى للأمن يرأسه رئيس الجمهورية. مهمته تقديم الأراء إلى رئيس الجمهورية في كل القضايا المتعلقة بالأمن الوطني...".

[41]- عمار عباس، محطات بارزة في تطور الدساتير الجزائرية، مجلة المجلس الدستوري، الجزائر، العدد 02، 2013، ص 28.

[42]- للمزيد من التفاصيل حول الموضوع راجع: أحسن ربحي، المرجع السابق، ص 323.

[43]- مرسوم رئاسي رقم 92-44 المؤرخ في 09 فيفري 1992 المتضمن تقرير حالة الطوارئ، ج. ر، عدد 10، صادر بتاريخ 9 فيفري 1992. وتم تمديد العمل بها بعد إنتهاء المدة المقررة لها بموجب المرسوم التشريعي رقم 93-02 المؤرخ في 06 فيفيري 1993 المتضمن تمديد حالة الطوارئ، ج. ر، عدد 8، صادر بتاريخ 7 فيفري 1993.

[44] - يجب أن نشير إلى أن آخر مرة تم الاستعانة بالجيش للحفاظ على النظام العام كان بتاريخ 10 جويلية 2015 وذلك اثر الأحداث العنيفة التي عرفتها مناطق عديدة من ولاية غرداية، مما دفع برئيس الجمهورية إلى عقد إجتماع أمني طارئ بحضور الوزير الأول، وزير الداخلية، وزير العدل، مدير الأمن الوطني، قائد الدرك الوطني، وقرر على إثره تكليف الجيش ممثلا في قائد الناحية العسكرية الرابعة بإدارة عملية إعادة الاستقرار بهذه المنطقة وذلك لمدة 06 أشهر إبتداء من تاريخ 10 جويلية.

[45]- راجع المواد 05، 06 ،07 من المرسوم رقم 91-44 المشار إليه أعلاه.

[46]- مداولة رقم 92-02 مؤرخة في 14 أبريل 1992 تتعلق بالمراسيم ذات الطابع التشريعي، ج. ر العدد 28 صادر بتاريخ 15 أبريل 1992: والتي جاء فيها:" نظرا إلى الضرورة الحتمية والعاجلة للجوء إلى تدابير ذات طابع تشريعي لضمان إستمرارية الدولة وتنفيذ برنامج الحكومة، ونظرا إلى شغور السلطة التشريعية، ونظرا إلى إعلان المجلس الدستوري الصادر بتاريخ 11 جانفي 1992 والذي يوصي فيه المؤسسات المخولة سلطات دستورية بالسهر على إستمرارية الدولة...

ونظرا إلى إعلان 14 جانفي 1992 والذي يؤسس مجلسا أعلى للدولة ويؤهله لممارسة جميع السلطات التي يسندها الدستور إلى رئيس الجمهورية،

ونظرا إلى أن المهمة المسندة إلى المجلس الأعلى للدولة لا يمكن أن يؤدي دون اللجوء إلى تدابير ملحة ذات طابع تشريعي، وبعد المداولة في الأمر ، يقرر مايلي:

- يتخذ المجلس الأعلى للأمن التدابير التشريعية اللازمة لضمان إستمرارية وتنفيذ برنامج الحكومة، حتى يعود السير العادي للمؤسسات والنظام الدستوري، بموجب مراسيم ذات طابع تشريعي...".

[47] - مرسوم تشريعي رقم 93-02 مؤرخ في 06 فيفيري 1993 يتضمن تمديد حالة الطوارئ، ج. ر العدد 08 صادر بتاريخ 07 فيفيري 1993.

[48]- أكد مجلس الدولة الفرنسي في قراره الصادر بتاريخ 09 ديسمبر 2005 بأنه في دولة القانون يكون من طبيعة القوانين الإستثنائية أن تكون محددة ليس فقط من حيث المكان بل حتى من حيث الزمان. لللمزيد من التفاصيل راجع:

CE, 09 décembre 2005, arrêt M^me  Allouache et autres, Publié au Recueil Lebon, p 499.

[49]- ججيقة لوناسي، السلطة التشريعية في الدستور الجزائري لسنة 1996، أطروحة لنيل درجة دكتوراه الدولة في القانون، جامعة مولود معمري تيزي وزو، كلية الحقوق، 2007-2008، ص 262.

[50]- مرسوم رئاسي الأمر رقم 11-01 المؤرخ في 23 فيفيري 2011 يتضمن رفع حالة الطوارئ ، ج.ر، عدد 12، صادر بتاريخ 23 فيفيري 2011.

[51]- راجع :           VIMBERT (Ch), « L’ordre public dans la jurisprudence du conseil constitutionnel », RDP, Mai-Juin, 1994, p 701.

[52]- راجع:        ALI YAHIA (A), «  Algérie: Un état d’urgence permanent », Errabita, 2 ^éme trimestre 2009, p 6.

[53]- عبد الفتاح شماخي، أثار حالة الطوارئى، مذكرة لنيل شهادة الماجستير في القانون العام، جامعة الجزائر، معهد الحقوق والعلوم الإدارية، 1996-1997، ص 04.